Le riforme del settore pubblico in Italia: modernizzazione attraverso la governance dell’era digitale, 2016 – style
Nel settembre 2016, concludevo la mia Master degree in Public Policy Management al King’s College London, con una tesi intitolata ‘’ Public Sector Reforms in Italy: attempting modernisation through digital era governance ’’.
Con questo post di oggi, vorrei aprire una riflessione collettiva non solo sullo stato attuale del processo di digitalizzazione in Italia, ma soprattutto sull’endemico problema italiano, quello dell’IMPLEMENTATION GAP.
Pertanto, colgo l’occasione per lasciarvi qui la versione parziale del progetto di ricerca.
La tesi analizza i principi e le idee alla base della progettazione Riforma Madia, promulgata in Italia dal governo Renzi nel 2015. Attingendo alla teoria di matrice anglo-sassone della Digital Era Governance. Tra le domande di ricerca, quella ancora attuale nel panorama politico del 2021è la seguente:
quali sono le implicazioni nella fase di implementazione delle riforme in Italia?
La dissertazione sostiene che i fattori motivanti alla base di un progetto di riforma sono spesso profondamente radicati nella tradizione politico-amministrativa di un paese e non possono essere attribuiti solo a un modello teorico. Inoltre, le conclusioni mettono in luce la dicotomia retorica-realtà e il divario che spesso si crea tra il discorso politico e l’azione del governo.
Come discusso dal professor Ongaro nella sua interview riportata al paragrafo 4.3 della tesi ‘’Implications for Implementation’’l’elemento peggiore, con la maggiore capacità di svuotare il contenuto della riforma è senza dubbio il paradigma del diritto amministrativo italiano, che ha il potere di svuotare i contenuti gestionali/manageriali, trascinandolo in un ambito totalmente diverso, cioè la disciplina giuridica.
Silvia Bolgherini, professoressa di Scienza della Politica pone l’accento su altri ostacoli, ossia la resistenza al cambiamento e la devolution regionale:
” Il problema principale è la lentezza nell’accettare e assorbire anche il più piccolo cambiamento. In particolare, se la forte autonomia delle regioni rimane così com’è, gli effetti delle riforme saranno difficili da prevedere. I vari livelli di sovrapposizione giurisdizionale e legislativa sono enormi. Ciò impedisce assolutamente un’implementazione fluida e rapida. La macchina della pubblica amministrazione è un enorme masso. Non è un problema di leadership amministrativa, sono i sistemi politico-amministrativi, le leggi, le sovrapposizioni ”. Un ostacolo emerso in tutta la sua drammaticità durante la gestione dell’emergenza e del piano vaccinale nell’ultimo anno.
Analizzando la fase di attuazione da un punto di vista accademico, quello che emerge dalle precedenti affermazioni è che, più che la riforma, il vero problema è l’Italia stessa. I due accademici concordano concordare sul fatto che il sistema politico-amministrativo del paese è recidivo e porta a resistere a qualsiasi tipo di cambiamento della gestione pubblica. Bolgherini attribuisce alla devoluzione del potere legale alle Regioni il ruolo di rallentare l’attuazione delle riforme e di comprometterne, fondamentalmente, l’effettiva realizzazione.
Scopo predominante del mio studio è stato quello di esplorare le probabilità che un qualsiasi pacchetto di riforme venga implementato efficacemente in Italia, conformemente a quanto auspicato in fase di ideazione/redazione della riforma.
La consulente di Pwc, Silvia Morera ha dato un contributo significativo e imparziale su questo tema, affermando che LA RIFORMA NON È SEMPLICEMENTE LEGISLAZIONE, MA È ANCHE STRATEGIA. Tale prospettiva è in linea con il presupposto che il contesto politico-amministrativo del paese sia ancora eccessivamente legato al paradigma del diritto amministrativo, che resta negli anni l’esecrazione di ogni fase attuativa di qualunque riforma in Italia.
La riforma Madia è stata una riforma con un disegno olistico e ambizioso, che oltre ad introdurre nuove norme, è intervenuto sulle preesistenti, con l’intento di semplificarle con la trasparenza, la digitalizzazione, l’intervento sulle autorità locali. Tuttavia, errore ricorrente del policy-making italiano, che rischia di riproporsi anche nel 2021 con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, è quello di non prevedere un’agenzia dedicata unicamente all’implementazione della legislazione.
Inoltre, tornando al tema della digitalizzazione, prima di garantire un’ondata di trasformazione radicale, i responsabili politici avrebbero dovuto considerare il grado di “alfabetizzazione digitale” del paese. Come emerge dall’analisi pubblicata il 23/02/2021 dalla Corte Europea dei Conti (consulta il documento) l’Italia è agli ultimi posti (quint’ultima) in Europa nella classifica delle competenze digitali di base: oltre il 50% della popolazione attiva risulta infatti non esserne dotato. Un lavoratore italiano su due non è in possesso delle competenze digitali basiche.
Similmente, nel 2021, prima di garantire un’ondata di trasformazione verde, digitale e innovativa, alla quale il PNRR ambisce, i disegnatori delle riforme dovrebbero già da ora testare la readiness della pubblica amministrazione, responsabile ultima dell’implementazione del Piano.
I cambiamenti digitali possono avere un impatto non trasformativo nella pratica, se non vengono accompagnati dalla trasformazione organizzativa e culturale. Un comportamento politico legato a un paradigma culturale di diritto amministrativo difficilmente realizzerà un cambiamento radicale verso la modernizzazione. In effetti, il primo cambiamento di modernizzazione dovrebbe avvenire nel comportamento della società civile, passando da una cultura del legalismo a una cultura digitale e moderna.
Questo è il rischio che si corre quando si scrive una regola senza valutarne con fermezza gli aspetti pratici e implementativi.
L’implementazione del Piano Nazionale Ripresa e Resilienza, 2021-style
Torniamo ad oggi, aprile 2021, PNRR quasi ultimato, e l’Italia che attende 209 miliardi dal Next Generation EU… con il serafico terrore di non riuscire a spenderli. Sono passati cinque anni e tuttavia siamo impreparati come nel 2016, con la Pubblica Amministrazione italiana ancora iper-burocratica e una digital revolution incompiuta.
Il Governo Draghi, ha individuato il vertice direttivo delle attività collegate al Piano al Ministero dell’Economia e delle Finanze, che verrà affiancato da due Comitati interministeriali, con lo scopo di coniugare le azioni con i due obiettivi trasversali della strategia di Piano, la transizione ecologica e la transizione digitale. E quindi nel MEF e nei Comitati si identifica l’implementation agency del PNRR a cui si auspicava già nella mia tesi di laurea del 2016.
Una governance imperniata sul MEF colloca le responsabilità al massimo livello della gerarchia politica, amministrativa e di governo dello Stato, ma sarà necessario riuscire a coinvolgere anche i livelli esecutivi delle policies, a livello territoriale, in una logica di stretta interconnessione.
Come si evince dalla Memoria del Ministro Franco (consulta il documento) sulla Proposta dell’08 marzo 2021 da un lato, viene prevista la costituzione di una struttura centrale di monitoraggio del PNRR, presso il MEF, a presidio e supervisione dell’efficace attuazione del Piano. La struttura si articolerà in cinque distinte unità, responsabili, rispettivamente, del supporto alla gestione e monitoraggio degli interventi, della gestione dei flussi finanziari con l’UE, della rendicontazione degli avanzamenti del PNRR alla Commissione, del controllo della regolarità della spesa, della valutazione di risultati. Questo organismo centrale sarà affiancato da un’unità di audit, funzionalmente indipendente dall’unità di gestione, responsabile delle verifiche sistemiche, a tutela degli interessi finanziari dell’UE e della sana gestione del Piano.
Dall’altro lato, a livello di ciascuna Amministrazione di settore (Ministeri) è previsto un presidio di monitoraggio e controllo sull’attuazione delle misure di rispettiva competenza che avranno il compito di interagire con i soggetti attuatori pubblici (ad esempio Regioni e Comuni) o privati, raccogliendo le informazioni necessarie per il monitoraggio e la rendicontazione periodica. È inoltre contemplata la possibilità di assicurare un supporto tecnico specialistico alle Amministrazioni che dovranno realizzare gli interventi, anche a livello locale, mediante la creazione di strutture dedicate, all’interno dei Ministeri, al fine di rafforzare strutturalmente le competenze delle diverse amministrazioni.
In sintesi, l’implementazione di un insieme di interventi così vasti e eterogenei viene dipenderà da un sistema di governance a due livelli: da un lato il MEF, e dall’altro i Comitati Interministeriali, con il concerto degli attuatori pubblici, il supporto di assistenza tecnica specialistica e sotto la supervisione indipendente di un’unità di audit.
Sono confermate le componenti della Missione 1 per la Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura, e tra le prime componenti figura quella per la ‘’Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella Pubblica Amministrazione’’ che ha come obiettivo un radicale salto di qualità della PA, attraverso la trasformazione digitale del settore pubblico e una sua conseguente riforma strutturale.
La prima componente della prima Missione del PNRR mira a ottenere una rivoluzione digitale copernicana della PA, mettendo così alla luce la consapevolezza da parte dei disegnatori del Piano dell’inadeguatezza della stessa. Tuttavia è dalla macchina burocratica statale da cui concretamente dipenderanno l’implementazione delle diverse policy. E troviamo ancora lei, la Pubblica Amministrazione italiana, disegnatrice, artefice e implementatrice delle più importanti riforme che proprio essa stessa intendono rivoluzionare.
References
Mazzei, S. 2016. ‘’Public Sector Reforms in Italy: attempting modernisation through digital era governance’’. King’s College London, School of Management and Business.
La dissertazione, integrando la ricerca sperimentale con la letteratura sul contesto politico-amministrativo italiano, adotta un approccio qualitativo attraverso interviste semi-strutturate e analisi di documenti, con particolare attenzione al discorso politico che emerge dai dati raccolti durante le interview. Fondamentali per l’outcome solido della mia tesi si sono rivelati i contributi delle interview tenute con Marianna Madia, all’epoca Ministra per la semplificazione e la pubblica amministrazione, Edoardo Ongaro, Professore di Public Management all’ Open University, UK, Francesco Nicodemo, responsabile della comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri durante il governo Renzi, oggi founder e partner della Lievito Consulting, e infine Ivano Russo, a quei tempi advisor al MIT, oggi Direttore di Confetra.